對GP而言，怎么拿到政府的錢、怎么花政府的錢，這是問題。
對政府引導基金而言，怎么投、怎么退，也是難題。
“事實上，我們也是乙方角色，通過優質的服務吸引優質投資機構來助力本地企業快速發展?！睆V州新興基金投資總監姚文龍對《融資中國》直言。

截至如今，政府引導基金規模已經達到2萬億，今年以來，天津、河南、福建、江蘇等省市陸續設立政府引導基金，目標規模皆達到百億量級。但從2021年整體趨勢看，政府引導基金的設立數量與規模均呈現放緩態勢。而早一批成立的政府引導基金也開始進入清算期，資金的使用效率、引導效果，以及考評考核，都是橫亙在政府引導基金面前的問題。

“我們的管理辦法的核心條款基本都是2013年時制定的，目前仍在沿用，今年正在研究新的管理辦法。”姚文龍表示，未來還是希望引導基金的規模能做大，形成規模效應，通過股權投資的方式來支持本地企業的快速發展和抗風險能力。

01資金“兩難”：前頭財政緊、后頭GP募資難

從資金問題看，疫情影響下，財政出資緊張讓政府引導基金面臨不確定性，此外，政府引導基金出資后，GP難以按照協議完成社會化募資也是一大問題。

廣州金控基金總經理曾湋對《融資中國》表示，“引導基金處于劣后投資，我們在進行投資時，也確實遇到不少GP難以完成社會化募資的情況。即便是一些頭部GP，其LP的變化也很大，有的約定出資額度降低，有的則更換了LP。”

不同于美元基金擁有穩定的、長期的出資人，人民幣基金一直以來都面臨LP不穩定問題，缺乏長期、持久、穩定的LP，即便是頭部GP，在新設基金時，也需要周密的進行準備。

“其他LP持續出資的能力，是我們比較擔心的問題?！痹鴾懱寡浴?br />
硬幣都有兩面，一面是沒錢投，投了GP又募不全，另一面則是投不出去。

部分政府引導基金雖然賬上不缺錢，但是卻很難投出去。在這點上，政府引導基金的地域性差距比較明顯。

“在產業基礎比較強的地域設立政府引導基金，尤其長三角、珠三角或者是京津冀、成渝等地區，而且在重點城市，如上海、北京、西安等有產業基礎的城市相對容易。因為政府引導基金都要求返投，如果沒有很好的產業基礎，就沒有足夠的投資標的，GP沒有太多的意愿去參與這類城市引導基金設立的子基金。”南京市創新投資集團張偉表示。

當前部分引導基金對所投行業和地域進行嚴格限制。如規定“引導基金投向本地企業額度不低于總規模的80%，投向基金主投領域的額度不得低于總規模的80%”，過于嚴格的投資限制會造成引導基金政策化和市場化的矛盾。

除此之外，政府引導基金大多數有最后投資，優先退出的條款，這也就意味著，作為LP之一，將與其他市場LP產生利益沖突。特別是，政府引導基金有產業落地的訴求，對于財務回報與財務投資人要求業績第一的訴求有一定的偏差。如果僅按產業引導的目標去投資，就很難兼顧市場化投資人要求的強收益。

但不可否認的是，政府引導基金在募資難、疫情等背景之下，已經成為市場需要的不可或缺的資金。

02投資：不以榜單排名論英雄

近幾年，GP在募資時，如果不拿政府引導基金的錢，基金很難完成募資，一方面凸顯了政府引導基金的重要作用，另一方面，也說明市場化的錢在減少。自2018年資管新規之后，隨著募資難的加重，GP更加依賴政府引導基金，但一兩年，GP大規模的拜訪，卻仍難找到合適的錢，與政府引導基金的發展也有關系。

“政府背景的基金有一個特點，剛開始設立以后都希望迅速打開局面，大家更關注如何盡快把錢投出去，彼時引導金的門檻、相關的標準和流程都處于探索的階段，相對而言粗放一些。從市場的感官來講，可能在那個階段政府引導基金的錢是比較好拿的，活躍度會高一點?！睆垈ケ硎?。

而如今，隨著政府引導基金的成熟，投資標準更加完善，選擇GP時也更加有的放矢。姚文龍直言，“對行業的深刻理解、業績、團隊、內控、團隊激勵等，都是我們比較重視的因素。

掌管著國企創新投資基金和科技成果引導基金的廣州金控基金在選擇GP時，也十分重視團隊的能力?！暗谝?、GP的領投、定價能力；第二、業績和回報；第三、團隊的投后賦能、第四、募資能力?！痹鴾憦娬{，“之所以政府引導基金都樂于投資頭部機構，主要是頭部機構的估值定價能力和領投的能力更強。此外，我們還關注機構團隊的責權利分配、團隊的激勵機制、機構化程度?！?br />
曾湋指出，過去，也有個別位列榜單的頭部GP，從投資策略到系統化能力都不如預期，所以我們在選擇GP的時候并非唯排名論?！?br />
黑貓白貓，業績好的才是好貓。當然，萬變不離其宗，有良好的募資能力，才是政府引導基金出資的底線。2019年底深創投清理、縮減了一批子基金，涉及基金總規模646億，引發了業內對于出資不到位子基金的思考。“我們希望基金管理人的募資能力要比較好，尤其是針對我們已經批復的一些基金，如果沒有在限定時間內完成募資的，我們也要予以清退。另外很多地方的引導基金是最后一個出資的，如果說在資金運作的過程中出現其他LP沒法完成出資的情況，我們也出不了，這樣對整個基金的運作，包括項目投資的節奏也會有不好的影響?！碧K州市相城基金管理有限公司副總經理韋達表示。

03退出周期長

引發S基金的興起和政府引導基金的直投興趣
一直以來，政府引導基金都強調產業落地的訴求。如今，成效幾何？


早幾年設立的政府引導基金已經進入退出清算期，成效看可以分為兩類。第一類，在北上廣等一線城市設立的基金，因為產業基礎好，達成返投要求難度不大；第二類，也有不少的政府引導基金發現，產業訴求完成情況不盡如人意，資金難以收回，也就很難再投資下一期基金。

如今，政府引導基金開始兼顧產業引導和賺錢效應兩個目標。

以陜西省引導基金為例，在總體思路上，由于子基金層面有至少30%的社會資本，基金投資必然兼顧賺錢效應，不會投資明顯缺乏投資邏輯和未來增長預期的項目。

“子基金已退出的項目，基本都能兼顧政策效應與賺錢效應。例如，我們設立的第一支子基金，已經有一個項目完全退出，在實打實幫助企業走出困境的基礎上，實現了8%年化的投資回報?！标兾魇≌顿Y引導基金執行董事周飛介紹。

事實上，市場上，有大量退出難的問題，退出的期限也是政府引導基金難以想象的。近年來，科創板、北交所等資本利好層出，但是10萬億規模的投資基金，A股、美股、港股加起來不足600家。剩下的都是難以退出的項目。

截至2021年底，有相當一部分政府引導基金設立于2014年-2017年。一般來說，引導基金存續期為5-10年。目前政府引導基金退出的方式有上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑。隨著各大引導基金陸續到達基金退出清算時期，市場的承接壓力巨大。IPO無疑是退出的最好結果。但是，并不是每個基金投資的項目都有機會走到IPO的那一天。數據顯示，通過IPO退出的比例只有10%到30%不等。

不少政府產業引導基金進入時，都有相關的退出回購條款，不過到回購期之后能否順利實現回購并不確定。

退出問題也引發了新的關聯影響。今年4月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，將對政府引導基金募投管退各個環節從嚴管理，促使部分低效、非專業的機構退出市場。

從市場角度看，這也是S基金逐漸興起的原因。另外，政府引導基金開始大規模涌入直投。

今年，深圳天使母基金開始涉獵直投業務，以此為分水嶺，未來，將有大批政府引導基金開展這一業務。

姚文龍表示，“不過，政府引導基金做直投也并不容易，項目的額度我們會和合作的GP協商，同時一起梳理產業鏈條，一起發掘新的投資機會?！?br />
04改革！多地探索容錯機制

今年以來，政府引導基金一個重要議題是“容錯機制”。

10月，深圳市委書記王偉中曾透露，深圳市天使母基金“最高會承擔一個子基金投下去一個具體項目的40%的風險，就是劣后能夠承擔40%”。

作為基金管理者，深圳市投資控股有限公司董事長王勇健指出，本身天使母基金并不追求經濟上有多少回報：“假設有虧錢，我們先按這個比例，（書記）說有40%的比例，我們先賠，如果賺了錢，我們一分錢不要，全部讓給投資人和社會上的資金，甚至利息都不要。這就是建立這種風險補償機制，讓社會上的資金更多地投向種子期、初創期的企業，更好地保障深圳的創新創業環境，吸引全國乃至全世界的投資人到深圳來?！?br />
事實上，政府引導基金早已不是僅強調產業引導的階段，如今，既要保證產業落地，還要有一定盈利已經成為普遍現象。原因在于，只有通過盈利退出后，引導基金才能產生一個良性閉環繼續出資。這就要求，政府引導基金對基金績效考評、激勵以及容錯機制不斷的升級。
以湖北為例，新一輪的國企重組和改革正在醞釀。其中也包含了對政府引導基金的新要求。

《融資中國》向湖北省金融和發改等相關部門工作人員了解到，目前來看，該基金也勢必參與到此輪的國企改革中，目前改革方案還在醞釀之中，組織形式、出資流程、人事布局、運營方針等將如何變化，還有待湖北省相關部門決策，但此前湖北省政府已經對長江產業基金提出了“有進有出、有投有賺、能花能收、越做越活”的要求，未來，如該基金能通過投資實現盈利，通過資本運營做大后，就可以支持更多產業項目落地。


“無論未來長江產業基金以何種形式參與到此輪國企改革中，政府引導基金需要通過投資運營實現盈利和產業引導的雙輪驅動戰略，是必然的，對管理公司來說，未來既要考核重點項目落地情況、也要考核基金投資收益和利潤，也是必然的?！鄙鲜鋈耸客嘎?。

再看陜西。

據周飛介紹，陜西省政府投資引導基金采用滾動發展的模式，收回的資金將繼續用于投資（個別依上級主管部門要求上交國庫），“只要我們不斷提高管理能效，與時俱進，兼顧市場化運作與政策目標的實現，實打實做出亮眼的項目，為陜西經濟高質量發展提供持續助力，就能得到上級主管部門與市場的雙邊認可，引導基金就能夠持續良性發展?！?br />

《陜西省政府投資引導基金參股種子天使基金管理辦法》對容錯也具體化的表述：“針對早期項目投資高失敗率的實際情況，在尊重市場客觀規律、科學嚴謹遴選項目、投資決策程序完備、管理機構盡職盡責的情況下，容忍投資失敗。如種子、天使子基金退出清算發生虧損，引導基金根據實際情況，最高可以出資額為限先行承擔投資損失?！?br />
設立伊始，陜西省政府投資引導基金就充分認識到股權投資的風險性，并相應設置了容錯機制。例如，《陜西省政府投資引導基金管理辦法實施細則》第二十四條有如下表述：“鼓勵種子類、風險投資類子基金投資企業發展早期。引導基金在投資種子類、風險投資類子基金時，可根據情況設置不同比例的容錯率?！?br />
2018年深圳天使母基金設立以來，帶動了一波投早、投小的趨勢。在支持早期投資方面，多地方政府已經有所行動。比如，陜西省政府引導基金通過提高出資比例（最高40%）、簡化決策流程、加大讓利幅度、以出資額為限先行承擔損失的系列優惠政策，打消社會資本“不敢投、不愿投”顧慮?！澳壳?，引導基金已設立6只早中期基金，后續還將有一批種子、天使基金陸續落地?！?br />

05監管：把手往回放，只做賦能

去年2月財政部7號文給紅紅火火的政府引導基金潑了一盆冷水。近期，國務院進一步加強對政府引導基金設立和出資的預算約束。創投人士紛紛表示，政府引導基金已進入存量博弈階段。相對于全國1200多只政府引導基金，公開日?？冃гu價結果的政府引導基金鳳毛麟角。不少內部人士指出，有些政府引導基金托管給市場化基金管理機構后，后者在日常管理方面毫無作為，只有收基金管理費時才會聯系一下。

而另一方面，過于嚴格的巡查審計也讓政府引導基金面臨無法市場化的問題。

“政府引導基金還是要尊重GP，減少投資干擾，強調合規性考察?！痹鴾懼毖浴?br />
事實上，現在政府引導基金越來越專業。政府也非常懂GP的難處，了解GP在當地進行返投等方面會面臨的問題。“如果說政策的約束過緊，可能對GP的基金運營造成一定的影響。同時也是希望GP也能更懂政府設立引導基金的初心和訴求，最終還是要把當地的產業做起來?！蔽鞲咄陡笨偨浝砺櫭繁硎?。

以北京科創為例，也在不斷調整投資策略，在市場化和政府訴求之間找平衡點?！拔覀冊诤驮缙谔焓雇顿Y機構的合作中，會給予這類機構一些利益讓渡，或者有一些資金返還。所以從收益角度，我們對不同階段的子基金會有比較市場化的分配或讓渡機制?！北本┦锌萍紕撔禄鸶笨偨浝黻悵硎?，“另外，政府現在盡量把自己的手往回放，我只是監管，我只是幫助，我只是賦能這個工作。跟大家透露一個細節，北京市在考核科創母基金管理成績的時候，真正投資獲得的DPI是很小的一個內容，但是后面你給子基金做的什么賦能工作，包括你給他們爭取什么樣的政策、產業落地及人才落地等等這些考核指標會占據比較重要的權重?！?br />
“一個科技類企業從成立到上市的周期長達十余年，但天使基金期限一般為十年，基金的存續期與企業的上市周期存在錯配，讓政府引導基金很難陪伴企業走到上市，我們也期待，政府引導基金能適當延長期限，成為市場化中的長錢?！睆V州金控基金總經理曾湋對《融資中國》表示。

與家族辦公室、險資相比，政府引導基金的市場化程度仍有待提高，但從現狀看，市場上長期資金的缺乏也給了政府引導基金更多機會，未來擴大政府引導基金的出資來源，并促使其成為市場上的長錢，已經是迫在眉睫。

可以肯定的是，政府引導基金絕對不是與民爭利。作為長錢，投早、投小、做長期投資，才是最終的意義。
附：
（2021年以來，部分新設政府引導基金，由《融資中國》根據公開信息統計）

12月，江蘇昆山成立總規模為100億的產業發展投資母基金，存續期為10年，首期規模20億；天津濱海產業基金與國家中小發展產業基金簽約，設立中小企業發展基金,認繳總規模為30億；安徽省懷寧縣政府與深創投設立政府引導基金，總規模5億元。

11月，湖北武漢設立數字產業基金，總規模10億；首只碳中和專業投資基金在深圳羅湖落地；陜西設立首只人工智能基礎數據產業基金；貴陽創投8億基金落地；長三角G60科創走廊科技成果轉化基金成立，總規模100億；雄安設立首只生態環?；?；粵港澳大灣區科技創新產業投資基金設立，基金總規模1000億，首期規模200億；山東擬設50億海水淡化產業發展基金；貴州設立45億元發展基金，推動農業農村現代化發展。

10月，廣西設立創新驅動發展融資擔保基金；河南設立兩只省級引導基金，總規模1650億；貴州創新賦能大數據基金設立，規模20億；河南擬設立300億鐵路產業投資基金，首期100億年內到位；千億國調基金二期成立。

9月，高通資本與成都高新區設立100億專項基金；江蘇設立40億中小企業發展基金；北京設立10億元科幻產業基金；武漢產業發展基金揭牌，首期出資300億；佛山設立首只百億規模政府投資基金；成都高新區設立100億產業基金。

8月，福建設立省級政府投資基金，規模暫定100億，河南創業投資引導基金設立，總規模為150億；山東陸海聯動投資基金設立，總規模100億；青島設立碳中和專項基金，規模100億；河南擬設1500億新興產業投資引導基金。

7月，云南設省級自貿基金，規模20億；新疆設立首只億文化旅游為主要方向的產業投資基金——新疆文旅產業基金，規模10億；貴州發布能源結構調整基金，首期10億；蘭州設立本土科技基金；武漢宣布設立100億武漢碳達峰基金；合肥建立首只生物醫藥產業基金，總規模50億。

6月，山東半島城市群基礎設施投資基金設立，總規模1000億；天津成立國資發展基金，總規模200億；200億醫藥產業基金落地杭州；廣東東莞100億產業引導基金落地；上海設立800億城市更新基金。

5月，北京中關村科學城城市更新與發展基金落地，總規模300億；武漢光谷設立10億合伙人投資引導基金；深圳設立100億規模的5G產業發展基金；武漢宣布設立總規模3000億的產業投資基金。

4月，江蘇潥陽設立總規模100億的潥陽市政府投資基金；杭州啟動總規模為1000億的創新引領母基金；廣州市南沙區聯手越秀集團打造100億越秀南沙母基金；廣州南沙聯合廣州金控發起設立廣金南沙母基金，總規模100億。

3月，河南文投擬設立中原文化產業子基金；南京市設立超200億產業引導基金。

2月，京津冀協同發展產業投資基金落地，首期規模100億；陜西成立氫能產業基金。

1月，規模百億的新能源產業基金落地。