近年來，我國政府引導基金的設立步伐逐漸放緩，一些早期設立的基金已進入退出期，開啟了存量優化與精耕細作的新階段。與此同時，部分基金投向重復、與當地產業基礎不匹配等問題逐漸暴露，影響了投資效率和對產業的扶持效果。在此背景下，部分地區加強了對存量引導基金的統籌管理、開始探索基金的優化整合，以提升財政資金利用率，真正實現高質量發展。

根據清科創業（1945.HK）旗下研究中心統計，截至2021年，我國共累計設立1,988只[1]政府引導基金，目標規模約12.45萬億元人民幣，認繳規模（或首期規模）約6.16萬億元人民幣。整體來看，我國政府引導基金在歷經2015年和2016年的高速增長后設立步伐有所放緩，逐步進入存量優化精耕細作階段。

2021年新設立政府引導基金115只，同比上升2.7%，目標規模約6613.62億人民幣，同比上升7.0%；已認繳規模約3831.95億人民幣，同比下降11.0%。2021年政府引導基金保持平穩設立節奏，百億以上規模的引導基金設立數量有所增加。

圖1：截至2021年底中國政府引導基金設立情況分布

隨著大量政府引導基金向退出階段邁進，一些設立初期埋下的問題逐漸凸顯，如基金的投資布局和定位不合理、基金政策目標交叉重疊、政府資金投資效率不佳等。在此背景下，多地政府引導基金開始進行優化整合。

在返投機制上，放寬投資子基金返投比例的要求，如河北省省級政府引導基金將“子基金原則上應80%以上投資于我省相關產業”調整為“子基金實際投資于河北省的資金不低于引導基金對子基金實際出資的1.5倍”；溫州市科技創新創業投資基金將子基金返投要求從原母基金出資額的1.67倍下降至1.5倍。另外，成都、河南等各地政府也發文明確提出要放寬返投比例。

在出資比例上，加強對創投類基金的支持，如多地政府鼓勵政府引導基金提高對創投類（含天使）子基金的出資上限。其中，山東省加大對天使基金的支持力度，省級引導基金出資比例由原來最高可出資30%提高至40%，省、市、縣（市、區）級政府共同出資比例由最高可出資50%放寬至60%；北京市科創基金將市區兩級政府對子基金總規模的出資比例也由50%提升至60%[2]。

在統籌管理方面，福建、浙江、重慶、貴州等地也陸續開始政府引導基金整合的嘗試與探索，通過統籌管理、歸集分散資金、聚集投資重心等方式，加強政府資金政策效果，提升政府資金使用效益。如福建省由省財政廳牽頭組建新設省級政府投資基金，按照“母基金+子基金”管理架構，優化整合省財政出資設立的政府投資基金，并且在投資領域方面明確重點支持創新創業企業、中小企業發展、產業轉型升級和發展、基礎設施和公共服務五個方面。

此外，為更好地建設科技創新生態體系，浙江省在2022年初提出要“構建科技創新基金體系”。其中，政府引導基金將作為重要抓手，引導和鼓勵社會資本加大對科技創新領域的投入，引導基金也將采取直接投資、定向基金和非定向基金等多種投資模式，兼顧政策性和效益性。與此同時，浙江還提出要發展科技公益基金、支持科技私募基金發展、鼓勵科研院所等平臺設立科創基金等，通過發掘各類資源、多措并舉、形成合力，更大范圍、更大力度地支持科技創新產業發展。

表1：2021年代表性政府引導基金整合情況

表2：2021年投資活躍度較高政府引導母基金部分展示

2021年新設立的政府引導基金在級別分布上依然呈現“下沉式”的特點，以地市級、區縣級為主，且大部分為直投模式且聚焦特定領域。基金類型則以產業基金為主，2011年新設立的有99只，在全市場的占比接近九成；創投政府引導基金新設立占比相對不高，僅有11只。

從級別來看，國家級引導基金設立數量逐步縮緊，2021年僅設立一只國家級基金——中國國有企業結構調整基金二期，該基金目標規模1000億，已認繳規模737.5億。另外，省級政府引導基金迎來設立小高峰，2021年新設立20只，同比增長66.7%;已認繳規模1356.86億人民幣，同比增長344.9%，主要以整合現有基金、填補市場空白和省內政府引導基金接續為主，聚集省內戰略新興產業發展，促進專業結構轉型升級。

從類型來看，2021年新設立的產業政府引導基金投資領域比較集中，多以高端制造、生物醫藥、新能源等戰略新興產業為主。另外，在“雙碳”戰略下，2021年多只綠色產業領域的政府引導基金設立，如目標規模為100億的寧夏黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設基金和省級山東綠色發展股權投資基金。與此同時，創投類政府引導基金的認繳規模有所提升，2021年新設立的非國家級創投政府引導基金已認繳規模有214.02億，同比增長高達72.4%，這主要由個別大額創投政府引導基金拉升所致，如溧陽市政府投資基金和蘇州天使投資引導基金已認繳規模分別高達100億和60億。

圖2：2021年新增中國政府引導基金設立級別和基金類型分布

從規模來看，2021年江蘇新設政府引導基金已認繳規模最高，高達1,340.82億，這主要由國家級政府引導基金——中國國有企業結構調整基金二期拉升所致。剔除國家級政府引導基金，2021年貴州、江蘇和湖北新設政府引導基金已認繳規模位居全國前三，分別為760.04億、603.32億和383.80億。其中圍繞“四化[3]”，2021年貴州省新設立四只產業類政府引導基金，分別是貴州省新型工業化發展基金、貴州省新型城鎮化投資基金、貴州省農業農村現代化發展基金、貴州省文化旅游產業投資基金。

表3：2021年代表性新設立政府引導基金集錦

整體來看，我國政府引導基金已逐步進入“精耕細作”與“存量優化”階段，對存量引導基金的投資運作效率以及產業的扶持效果越來越重視。在財政資金政策效果不佳和投資效率低的背景下，各級政府開始嘗試結合當地產業基礎及戰略目標對政府引導基金進行統籌規劃和頂層設計，積極整合存量基金，提升財政資金使用效率，同時審慎規劃新設基金，根據實際需求補充存量基金的供給，合力支持政策目標的實現。未來，可以預見到各地政府將在頂層設計的大框架下，構建全方位多層次的政府引導基金體系，搭建靈活基金架構，助力當地科技創新和實體經濟發展。

[1] 注：本次報告對政府引導基金歷史數據進行了調整。

[2] 來源于北京市科委、中關村管委會等七部門出臺《關于加快建設高質量創業投資聚焦區的若干措施的通知》

[3] 貴州省“四化”是指新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、旅游產業化